Die EU verfügt über die Instrumente, um von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit überzugehen. Aber es ist ein klassischer Catch-22

Der Entscheidung Wladimir Putins, die umfassende Invasion der Ukraine zu starten, wird oft zugeschrieben, dass sie ein beispielloses Maß an politischer Einheit unter den 27 Mitgliedsstaaten des Blocks geschaffen habe.

Aber die Einheit hat durchgehalten und zum Erfolg beigetragen bisher undenkbare Entscheidungen, es ist nicht unversehrt davongekommen. Risse traten in aller Öffentlichkeit auf und lösten in Kiew Frust und in Brüssel Verlegenheit aus.

Einer der Hauptgründe – wenn nicht der Hauptgrund für diese gelegentlichen Fehlfunktionen – sind die Einstimmigkeitsregeln, die die gemeinsame Politik und die Sicherheitspolitik der EU regeln und den Regierungen faktisch das einzigartige Vetorecht einräumen.

Dieses Vorrecht wurde praktischerweise genutzt, um kollektive Maßnahmen zu blockieren, Zugeständnisse zu erzwingen und Vereinbarungen entsprechend den Prioritäten einer einzigen Hauptstadt umzugestalten. Insbesondere Ungarn hat die Macht mit außergewöhnlicher Scharfsinnigkeit behandelt und sein Veto bis an die Grenzen des politisch Machbaren ausgeweitet.

Es war daher nicht überraschend, wenn auch dennoch bemerkenswert, das zu sehen neun Mitgliedsstaatendarunter Deutschland und Frankreich, bilden einen „Freundeskreis“, um einen schrittweisen Übergang von der Einstimmigkeit zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit in der Außenpolitik voranzutreiben.

Mit anderen Worten: Geben Sie das Veto ein für alle Mal auf.

In einem kurze Aussage In der Anfang Mai veröffentlichten Stellungnahme betonte die Gruppe, dass künftige Änderungen auf den „bereits vorgesehenen“ Bestimmungen in den EU-Verträgen aufbauen würden, eine Klarstellung, die offenbar bewusst eingefügt wurde, um Regierungen anzulocken, die zwar praktische Veränderungen wünschen, aber das Szenario einer Verfassungsreform verabscheuen.

Aber wo im labyrinthischen Rechtskörper des Blocks sind diese Bestimmungen zu finden?

Drei ungenutzte Optionen

Die Debatte über „Einstimmigkeit vs. qualifizierte Mehrheit“ ist alles andere als neu und ihre Intensität hat je nach Lage der Weltpolitik verschiedene Höhen und Tiefen durchgemacht.

Befürworter der Einstimmigkeit behaupten, dass die Regel härtere Verhandlungen fördert, die demokratische Legitimität stärkt, die Einheit stärkt, die Umsetzung verbessert und kleinen Staaten einen Schutzschild gegen die Forderungen der größten Länder bietet.

Kritiker wie die Gruppe der Freunde und die Europäische Kommission argumentieren das Gegenteil: Einstimmigkeit behindert die Entscheidungsfindung, fördert eine Denkweise des kleinsten gemeinsamen Nenners, lädt Trojanische Pferde mit böswilligen Absichten ein und hindert die EU daran, ihr volles Potenzial auf der globalen Bühne auszuschöpfen .

Einer eindeutigen Antwort auf das Dilemma war die EU am nächsten gekommen, als die Staats- und Regierungschefs im Dezember 2007 den Vertrag von Lissabon unterzeichneten und – noch einmal – das Machtgleichgewicht zwischen den Staaten und den Institutionen neu gestalteten.

Lissabon führte für die überwiegende Mehrheit der Politikbereiche eine qualifizierte Mehrheit ein – mindestens 55 % der Länder repräsentieren mindestens 65 % der Bevölkerung des Blocks –, verschärfte jedoch die Einstimmigkeitsregeln in bestimmten politisch sensiblen Bereichen wie Außenpolitik, Steuern und dem gemeinsamen Haushalt und Erweiterung.

In der Außenpolitik ebnete der Vertrag jedoch zaghaft den Weg für die Annahme bestimmter Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit, solange sie keine „militärischen oder verteidigungspolitischen Implikationen“ haben. Artikel 31 stellt drei Hauptmöglichkeiten dar:

• Konstruktive Enthaltung. Wenn ein Mitgliedsstaat mit einer Sammelklage nicht einverstanden ist, entscheidet er sich eher für eine Enthaltung als für ein Veto. Anschließend wird die Aktion genehmigt und der Mitgliedsstaat verpflichtet sich im „Geist der gegenseitigen Solidarität“, sich nicht einzumischen.
• Besondere Ausnahmeregelung. Die Mitgliedstaaten können mit qualifizierter Mehrheit für die Annahme eines Beschlusses stimmen, der eine gemeinsame Maßnahme oder Position festlegt, jedoch nur, wenn der Beschluss auf einem vom Europäischen Rat erteilten Mandat oder einem vom Hohen Vertreter (derzeit Josep Borell) vorgelegten Vorschlag beruht.
• Passerelle-Klausel. Der Europäische Rat fasst einen Beschluss, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, in bestimmten außenpolitischen Fällen mit qualifizierter Mehrheit zu handeln.

Obwohl die drei Problemumgehungen eine wertvolle Ergänzung der Arbeitsweise der EU darstellen, war ihre Umsetzung äußerst begrenzt bis gar nicht vorhanden.

Österreich, Irland und Malta – die einzigen drei EU-Länder, die eine Neutralitätspolitik verfolgen – beriefen sich auf eine konstruktive Enthaltung letztes Jahr als Brüssel vorschlug, die Europäische Friedensfazilität, ein außerbudgetäres Instrument, zur Lieferung militärischer Ausrüstung an die ukrainischen Streitkräfte zu nutzen.

Das Opt-out hat es der Union ermöglicht, mehrere Tranchen militärischer Hilfe für Kiew zu genehmigen, trotz der Vorbehalte der drei neutralen Länder, die zu der Einrichtung beitragen, indem sie nichttödliches Material bereitstellen.

Dennoch kann eine Enthaltung nur bis zu einem gewissen Grad reichen.

Es ist unwahrscheinlich, dass eine Regierung stillschweigend eine Entscheidung treffen würde, die weitreichende Auswirkungen auf die europäische Wirtschaft hat, wie etwa die umfassende Preisobergrenze auf russisches Seeöl oder für diplomatische Beziehungen, wie die verhängten Sanktionen vier chinesische Beamte wegen ihrer angeblichen Beteiligung an der Unterdrückung der Uiguren.

„Eine konstruktive Enthaltung ermöglicht es den sich enthaltenden Mitgliedstaaten, sich an nationale Besonderheiten zu halten, ohne anderen den Weg zu versperren“, sagte Nicole Koenig, Leiterin der Politik bei der Münchner Sicherheitskonferenz, gegenüber Euronews.

„Aber es ist nicht hilfreich, wenn Mitgliedsstaaten ihr Veto explizit zum Schutz nationaler strategischer oder wirtschaftlicher Interessen nutzen, wie es bei uns der Fall ist.“ das jüngste ungarische Veto Bedrohung hinsichtlich der Europäischen Friedensfazilität.“

Dies führt uns zu der besonderen Ausnahmeregelung von Artikel 31, die sich auf kollektive Maßnahmen oder Standpunkte bezieht, die sich aus einem vom Europäischen Rat erteilten Mandat oder einem vom Hohen Vertreter vorgelegten Vorschlag ergeben.

Auf den ersten Blick scheint diese Bestimmung einen recht weiten Anwendungsbereich zu haben: Schließlich behandeln die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates eine Vielzahl außenpolitischer Fragen, die vom Indopazifik bis zum Westbalkan auf derselben Seite reichen.

Aber der Vertrag sieht schnell eine Schutzmaßnahme vor: Wenn eine Abstimmung von Einstimmigkeit zu qualifizierter Mehrheit übergeht, kann sich ein Mitgliedsstaat auf „lebenswichtige und erklärte Gründe der nationalen Politik“ berufen, um den gesamten Prozess zu stoppen. Diese Notbremse ist vage formuliert und frei von zusätzlichen Kriterien, was sie grundsätzlich anfällig für Ausbeutung macht.

„Diese rechtliche Option mit einer Art Vorschlaghammer zu nutzen, hätte natürlich politische Implikationen“, sagte Robert Böttner, Assistenzprofessor für Völkerrecht an der Universität Erfurt, Deutschland, in einem Interview.

„Die Mitgliedstaaten könnten diese Bestimmung umsetzen, aber wahrscheinlich mit einer Art Verhandlung. Eine solche Entscheidung ist immer mit einem Preis verbunden.“

Brennende Brücken

Die letzte Option, die auf dem Tableau der EU steht, ist die sogenannte „Überleitungsklausel“, die teilweise existierte vor dem Vertrag von Lissabon.

Auf dem Papier handelt es sich um eine ziemlich einfache Abkürzung: Der Europäische Rat nimmt einen Beschluss an, der festlegt, dass die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen der Außen- und Sicherheitspolitik „mit qualifizierter Mehrheit handeln“ müssen.

Laut Analysten hätten die Staats- und Regierungschefs der EU ausreichend Ermessensspielraum bei der Gestaltung des thematischen Umfangs und der zeitlichen Dauer der Klausel. Beispielsweise könnte es ausschließlich für die Verhängung von EU-Sanktionen gegen Russland im Zusammenhang mit dem Ukraine-Krieg genutzt werden. Andere Sanktionen gegen andere Länder würden das übliche einstimmige Verfahren durchlaufen.

„Es gibt viel Flexibilität hinsichtlich der Aktivierung und Umsetzung dieser Klausel“, sagte Böttner gegenüber Euronews und wies auf die Unsicherheit hin, die durch das Fehlen von Präzedenzfällen entsteht.

„Ich denke, die Mitgliedstaaten sind sich der Möglichkeiten, die diese Überleitungsklauseln mit sich bringen, nicht ganz bewusst“, fuhr er fort. „Die Sensibilisierung dafür, dass diese Klausel auf einen engen Anwendungsbereich beschränkt sein könnte, kann die Chancen auf ihre Aktivierung erhöhen.“

Es gibt jedoch wieder einmal einen Haken. Ein großer.

Der Europäische Rat verabschiedet seine gemeinsamen Schlussfolgerungen im Konsens, eine Art beschönigende Bezeichnung für Einstimmigkeit. Das bedeutet, dass die EU, um eine Überleitungsklausel zur Abschaffung der Einstimmigkeit einzuführen, Einstimmigkeit benötigen würde.

Dieser Widerspruch, ein Paradebeispiel für eine Zwickmühle, stellt ein gewaltiges Hindernis für die Ambitionen der Gruppe von Freunden dar, deren transformative Agenda letztlich vom guten Willen derer abhängt, die sie neutralisieren möchte.

Würde ein Land wie Ungarn, dessen Vetorecht zu einem grundlegenden Instrument zur Verteidigung seiner nationalen Interessen geworden ist, jemals einer Überleitungsklausel zustimmen, die speziell darauf ausgelegt ist, genau dieses Vetorecht auszuhöhlen?

Im Zweifelsfall hat Budapest bereits geantwortet: es würde nicht.

Nicole Koenig prognostiziert, dass die ewige Debatte bis zur nächsten Erweiterungsrunde andauern wird, wenn Länder wie Albanien, Nordmazedonien, Moldawien und die Ukraine dabei sein werden könnte dem 27-köpfigen Block beitreten. Der Analyst schlägt eine „superqualifizierte Mehrheit“ mit höheren Abstimmungsschwellen als möglichen Mittelweg zwischen den beiden Seiten vor.

„Die vielen anderen Politikbereiche, die zur qualifizierten Mehrheit übergingen, zeigen, dass die EU immer eine Kompromissmaschine bleiben wird“, sagte Koenig.

„Aber die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit beschleunigt den Prozess. Meiner Ansicht nach ist dies der Schlüssel für eine agilere und in Zukunft größere EU.“