Die EU lehnt jede extraterritoriale Anwendung von Sanktionen seit langem ab. Angesichts der Realität zeichnen sich jedoch eindeutig Schritte in Richtung Extraterritorialität ab, aber die EU möchte ihre Botschaft möglicherweise noch nuancieren, schreiben Tom Keatinge und Gonzalo Saiz Erausquin.
Tom Keatinge ist der Direktor und Gonzalo Saiz Erausquin ist Forschungsanalyst am Center for Financial Crime and Security Studies bei RUSI.
Seit Februar 2022 hat die EU eine Reihe von Sanktionen gegen Russland verhängt und damit den Umfang ihres Sanktionsregimes zunehmend ausgeweitet. Die jüngsten Maßnahmen adressieren eine Schwachstelle – die Umgehung von Sanktionen durch Drittländer.
Auf den ersten Blick deuten diese politischen Schritte darauf hin, dass die EU Schritte in Richtung eines lange vermiedenen Ansatzes unternimmt, der extraterritoriale Anwendung und sekundäre Sanktionen umfasst. Die Realität ist komplexer.
Extraterritoriales Dilemma
EU-Sanktionen sind nur innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs bindend, d. h. für EU-Unternehmen und Einzelpersonen innerhalb und außerhalb der Union sowie für alle in der EU tätigen Unternehmen.
Unterdessen ist es für Unternehmen in anderen Rechtsordnungen nicht illegal, weiterhin Waren und Dienstleistungen mit Russland zu handeln, die von der EU sanktioniert werden. Dadurch entstehen Lücken in der EU-Sanktionspolitik – und ein Dilemma für die EU.
Die gezielte Ausrichtung auf Dritte außerhalb des EU-Rechtsraums – selbst bei einem EU-Nexus durch die Wiederausfuhr von EU-Waren – würde eine extraterritoriale Anwendung von Sanktionen darstellen. Dies ist ein Schritt, gegen den sich die EU lange gewehrt hat und gegen den er protestiert hat, als er von anderen, insbesondere den USA, umgesetzt wurde.
Die USA nutzen seit langem die extraterritoriale Kapazität ihrer Sanktionsregime, wobei das Office of Foreign Assets Control (OFAC) des US-Finanzministeriums hohe Geldstrafen gegen Unternehmen in Drittländern – einschließlich verbündeter Länder – verhängt, wenn sie in sanktionierten Gerichtsbarkeiten oder Aktivitäten tätig sind.
Die USA gehen sogar so weit, „sekundäre Sanktionen“ zu verhängen, die sich gegen Dritte richten, ohne dass es einer Verbindung zwischen dem Dritten und den USA bedarf.
Im September 2022, OFAC bestätigt seine Bereitschaft, extraterritoriale Maßnahmen zur Durchsetzung seiner Russland-Sanktionen zu ergreifen, und tat dies auch mehrere mal Dies bestätigt, dass diejenigen, die Russlands illegalen Krieg in der Ukraine ermöglichen, im Visier des OFAC sind, wo auch immer sie sich befinden.
Die EU hingegen schon seit langem ausgedrückt seine Ablehnung jeglicher extraterritorialer Anwendung von Sanktionen und Sekundärsanktionen, verbieten Einhaltung ausländischer Sanktionsregelungen durch EU-Betreiber.
Das Erzählung wird oberflächlich betrachtet seit Februar 2022 aufrechterhalten. Angesichts der Realität zeichnen sich jedoch deutlich Schritte in Richtung Extraterritorialität ab.
Ändert die EU ihre Meinung?
Seit Anfang 2023 verstärkt die EU ihre Bemühungen, Drittländer dazu zu bewegen, sich ihren Sanktionen anzuschließen und Schlupflöcher zu schließen.
Zunächst im Dezember 2022 die Europäische Kommission ernannt David O’Sullivan soll sich als EU-Sanktionsgesandter durch diplomatische Kontakte mit Drittländern „auf die Umsetzung und die Bekämpfung von Umgehungsmaßnahmen konzentrieren“.
Seit seiner Ernennung hat O’Sullivan mehrere Länder besucht, darunter einige Zeichen des Erfolgs. Zweitens bietet die EU Drittländern, die sich bereit erklären, die Umgehung zu stoppen, verstärkt technische Hilfe an.
Neben der diplomatischen Tätigkeit ist die 11. Sanktionspaket Das im Juni 2023 verabschiedete Gesetz sieht eine Reihe neuer Befugnisse vor, wenn die Diplomatie nicht die gewünschten Ergebnisse bringt.
Zu diesen Befugnissen gehört die Aufnahme von „Drittlandbetreibern“ in eine neue Sanktionsliste, Anhang XXXIII der Verordnung 833/2014 – derzeit leer. Das Paket führte auch eine „letzte Instanz“ für den Fall ein, dass die Umgehung andauert, und ging sogar so weit, das Drittland selbst auf die Sanktionsliste zu setzen.
Der wirksamste Hebel, den die EU in diplomatischen Verhandlungen nutzen kann, ist die Angst, den Zugang zum EU-Markt zu verlieren.
Das „Anti-Umgehungs-Instrument“ dient als „Name-and-Shame-Liste“, die den EU-Betreibern das Risiko des Umgangs mit Umgehungsvermittlern verdeutlicht und einen Anreiz für Drittländer bietet, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Handelsbeziehungen mit der EU zu ergreifen.
Die EU argumentiert, dass dies keine Extraterritorialität sei, darauf bestehen dass „wir Betreiber, die sich außerhalb der EU-Rechtsgewalt befinden, nicht auffordern, unseren Sanktionen nachzukommen.“
Und doch wurden im Zusammenhang mit der russischen Aggression Einzelpersonen und Organisationen aus Drittländern wie dem Iran, Syrien und den Vereinigten Arabischen Emiraten von der EU auf die Liste gesetzt.
Diese Einheiten schickten jeweils Drohnenkomponenten nach Russland, erleichterten die Rekrutierung von Wagner-Söldnern und unterstützten den Seetransport von russischem Öl.
Die gezielte Ausrichtung auf diese Drittstaatseinheiten ist für die Einschränkung des russischen Militärs von entscheidender Bedeutung. Das Ergreifen solcher Maßnahmen bedeutet jedoch, dass die EU Drittparteien für die Beteiligung an Aktivitäten bestraft, die unter ihrer eigenen Gerichtsbarkeit nicht illegal sind und keinen Bezug zur EU haben.
Die Kommission hat bestätigt die Möglichkeit, solche finanziellen Sanktionen und Reiseverbote gegen „ausländische Betreiber, die sich an der Umgehung von EU-Sanktionen beteiligen“, zu verhängen. Allerdings bleiben die Einführung und Durchsetzung von Regeln zwei verschiedene Dinge.
Wird die EU dies tatsächlich durchsetzen?
Da dieser Ansatz zu Spannungen mit Ländern wie China und Indien führen könnte, könnte die EU davon abgehalten werden, ihre wachsenden extraterritorialen Befugnisse einzusetzen.
Während einige Unternehmen aus Hongkong es waren sanktioniert Im neuesten Paket muss die EU möglicherweise mit einem möglichen diplomatischen Konflikt mit China drohen, um der Bedrohung zu begegnen Westliche mikroelektronische Komponenten wird nach Russland verschifft.
Ungeachtet des Ausmaßes dieser Missionsschleichung bei den Benennungen bleibt die Durchsetzung des EU-Sanktionsregimes schwach. Im Gegensatz zu den USA gibt es in der EU kein einziges OFAC-ähnliches Gremium zur Durchsetzung von Sanktionen in der Union.
Außerdem sind Verstöße gegen Sanktionen noch nicht in allen Mitgliedstaaten unter Strafe gestellt – die EU verhandelt über eine Richtlinie, um Verstöße gegen Sanktionen, einschließlich Umgehung, unter Strafe zu stellen. Dies ist von entscheidender Bedeutung, da viele nationale Behörden Schwierigkeiten haben, Verstöße gegen Sanktionen zu untersuchen, wenn diese in ihrem Zuständigkeitsbereich keine Straftat darstellen.
Um ihre Durchsetzungskraft unter Beweis zu stellen, sollte die EU darüber hinaus aktiv gegen Unternehmen und Länder vorgehen, die die Umgehung von Sanktionen erleichtern.
Die (nahe) Zukunft wird es zeigen
Der EU ist es gelungen, die unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten zu überwinden, um ein umfassendes Sanktionsregime gegen Russland zu erreichen und aufrechtzuerhalten. Aber wie geeint die EU auch bleibt, eine Umgehung durch Drittländer wird die Wirksamkeit der EU-Reaktion schwächen.
Für die EU führt die strenge Haltung gegenüber der Umgehung von Sanktionen zwangsläufig zu dem Schluss, dass sie eine klare Strategie für die Anwendung der Extraterritorialität benötigt. Möglicherweise möchte sie ihre Botschaft jedoch nuancieren.
Diese Strategie erfordert, dass die Union ihren langjährigen Widerstand gegen Sekundärsanktionen hinter sich lässt und zumindest einige Lehren von jenseits des Atlantiks zieht.