Die jüngste Rede des Chefdiplomaten der EU, Josep Borrell, könnte – mit einigen Vorbehalten – zu einer grundlegenden Veränderung der Funktionsweise des diplomatischen Dienstes der EU führen. Wie das geht, erklären Katja Biedenkopf, Stephan Keukeleire, Franziska Petri und Kolja Raube.
Stephan Keukeleire ist Jean-Monnet-Professor für Europäische Außenpolitik (LINES, KU Leuven). Kolja Raube ist außerordentliche Professorin für Europäisches Regieren und EU-Außenhandeln (LINES, KU Leuven) und Franziska Petri ist Doktorandin (LINES, KU Leuven). Katja Biedenkopf ist außerordentliche Professorin für Nachhaltigkeitspolitik (LINES, KU Leuven).
Als EU-Außenbeauftragter Josep Borrell seine ablieferte Eröffnungsrede Auf der EU-Botschafter-Jahreskonferenz in dieser Woche fiel seine Einschätzung des internationalen Umfelds der EU, aber auch der Kritik an „seinem“ Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) nur unverblümt aus.
Borrell war unmissverständlich in seiner Einschätzung, dass die derzeitige EU-Diplomatenmaschinerie „schneller“, „reaktionsfähiger“ und „im Krisenmodus“ sein müsse – sonst sei sie der Aufgabe nicht gewachsen, einen Beitrag zur Erreichung der EU-Ziele zu leisten sich dramatisch schnell verändernde Welt.
Als er das Podium verließ, machte er deutlich, dass er als „Außenminister Europas“ nichts Geringeres erwarte, als der „bestinformierte Informierte der Welt“ zu sein und dass sie, die Delegationsleiter, zügig liefern müssten um in Krisenzeiten im Dienst der EU zu stehen.
Manche Beobachter sehen in Borrells Rede einen längst überfälligen Weckruf, andere sind verwirrt und irritiert über den scharfen Ton.
Unabhängig von der Reaktion ist eine zusätzliche Analyse angebracht, bevor er seine Unverblümtheit in mutige Taten umwandelt.
Basierend auf Interviews mit der diplomatischen und wissenschaftlichen Gemeinschaft der EU ging Borrell nicht auf mehrere zusätzliche Vorbehalte ein, wenn es darum geht, die EU-Diplomatie zu überdenken. Nur wenn wir sie berücksichtigen, können wir zu einer umfassenden Liste von Vorschlägen gelangen, die der diplomatischen Maschinerie der EU helfen werden, ihre tägliche Praxis neu zu erfinden.
Ein Vorbehalt ist die Annahme, dass Delegationen hauptsächlich für die EAD-Zentrale arbeiten („meine Delegationen“), während die Interaktionen zwischen Delegationen und Brüssel in Wirklichkeit weitaus komplexer sind.
Natürlich sind Delegationen ein integraler Bestandteil des EAD, aber in Anbetracht der breiten Palette von Bereichen, in denen Delegationen tätig sind (Handel, Klima, Energie, Forschung usw.), kommt den Generaldirektionen der Kommission eine Schlüsselrolle bei der engen Zusammenarbeit zu mit Delegationen auf der ganzen Welt.
Tatsächlich unterhalten einige Diplomaten enge Beziehungen zu ihren Kollegen in der Kommission.
Daher muss Borrell anerkennen, dass die Berichterstattung an die EAD-Zentrale nicht immer die wichtigste und einzige Aufgabe der Delegationen ist. Tatsächlich bleibt es weitgehend Aufgabe des Büros und der Kommission, den Informationsfluss in Brüssel zu koordinieren.
Ein weiterer damit zusammenhängender Vorbehalt ist die Frage der „Silos“ in der diplomatischen Zusammenarbeit der EU. Das auswärtige Handeln der EU war schon immer in rechtliche Zuständigkeiten, Finanzinstrumente und thematisches Fachwissen unterteilt, die weit über verschiedene Generaldirektionen der Kommission verteilt waren.
Daher ist Borrells Frustration über einen Mangel an Koordination verständlich, aber er scheint am besten gerüstet zu sein, um institutionelle Koordinierungsmechanismen in Gang zu setzen, da er Teil der obersten Führungsebene aller drei relevanten Organisationen ist: der Kommission, des Rates für auswärtige Angelegenheiten, und der EAD.
Während die EU-Delegationen möglicherweise lokale Lösungen gefunden haben, um mit diesen „Silos“ fertig zu werden, werden solche dezentralen Lösungen nicht unbedingt auf andere Delegationen oder Brüssel übergreifen.
Wenn Delegationen in Brüssel Bericht erstatten, sollen sie außerdem ihre Ohren und Augen intensiv nutzen und sich mit den Botschaften der EU-Mitgliedstaaten vor Ort abstimmen, was zu einem umfassenden Informationsfluss führt.
Gleichzeitig ist es die Aufgabe der HV/VP, für eine schnelle und sorgfältige Verarbeitung der Informationen in der Zentrale in Brüssel zu sorgen. Tatsächlich fragen sich Beamte der EU-Delegationen oft, ob ihre Berichte zeitnahe Auswirkungen auf die Entscheidungsprozesse in Brüssel haben.
Kritisieren ist einfacher als konstruktive Vorschläge zu machen. Um seiner Kritik an der aktuellen Situation nachzugehen, liegt es nun an Borrell, Verfahren zu schaffen, die es den EU-Delegationen ermöglichen, den hohen Erwartungen gerecht zu werden.
Die Frage ist nun, wie man die tägliche diplomatische Praxis neu erfindet.
Wir machen ihm und allen künftigen Amtsinhabern konkrete Vorschläge.
Weisen Sie die EU-Delegationen an, nicht nur schnell und gewissenhaft, sondern auch mutig in ihrer Berichterstattung vorzugehen, und versichern Sie ihnen, dass Selbstzensur nicht erforderlich ist. Fordern Sie sie auf, genau zu kommunizieren, was sie lernen, wenn sie sich im „Zuhörmodus“ befinden, einschließlich Einsichten, die für Europa schmerzhaft und unbequem sind und die viele Sensibilitäten und Tabus berühren.
Das passt natürlich sehr gut zu Borrells Aufruf zum Tabubruch, aber es muss sichergestellt werden, dass Diplomaten geschützt werden, wenn sie von anderen EU-Akteuren, Mitgliedsstaaten und/oder lokalen Regierungen für ihre kühnen Äußerungen kritisiert werden.
Außerdem muss die relative Zahl der Diplomaten, politischen Analysten und Sachverständigen in den EU-Delegationen, die direkt mit dem EAD verbunden sind, erhöht werden. Derzeit ist das Personal in vielen Fällen den Diplomaten bei weitem überlegen.
Dies wird die Fähigkeit der EU-Delegationen stärken, mehr als nur „reaktiv“ zu sein, nämlich sich mehr auf Diplomatie zu konzentrieren und ein Gegengewicht zu dem oft vorherrschenden Fokus auf handelsbezogene Fragen und das Management von EU-Projekten zu schaffen.
Es braucht mehr Ermutigung zum strategischen Denken über diplomatische Prioritäten und bereichsübergreifende diplomatische Aktivitäten, sowohl innerhalb des Hauptquartiers als auch in den EU-Delegationen.
Dies kann die Stärkung der Beziehungen zwischen in Brüssel ansässigen Institutionen (regelmäßige dienststellenübergreifende Konsultationen zu sektoralen Diplomatie, Koordinierung von Anfragen an Delegationen usw.) sowie die Förderung stärkerer Interaktionen zwischen politischen und kooperativen (oder anderen themenspezifischen) Abteilungen innerhalb von Delegationen umfassen.
Solche institutionalisierten Wege zur Koordinierung und Harmonisierung von Prioritäten und Aktivitäten zu finden, könnte dazu beitragen, einige der in Borrells Rede angesprochenen „Silo“-Dynamiken zu überbrücken.
Durch die Information der EU-Delegationen darüber, wie die Verfahren und Arbeitsmethoden innerhalb des EAD und der EU im Allgemeinen angepasst werden können, kann sichergestellt werden, dass ihr Beitrag im politischen Entscheidungsprozess ernst genommen wird.
Die bloße Forderung nach mehr Berichterstattung – einschließlich „24 Stunden am Tag“ – reicht nicht aus, wenn unklar bleibt, wie der EAD mit mehr Berichten von über 140 Delegationen auf der ganzen Welt umgehen wird.
Erklären Sie, wie Delegationsberichte in Zukunft nicht nur als unterstützende Informationen dienen, sondern Quellen für politische Innovationen und politische Änderungen im Hinblick auf eine effektivere EU-Außenpolitik sein werden.
Eine unidirektionale Berichterstattung reicht nicht aus. Der Dialog kann zu einer deutlich verbesserten Qualität des diplomatischen Handelns führen.
Schließlich muss sichergestellt werden, dass der zusätzliche Aufwand der Delegationen für eine verfeinerte Berichterstattung auf der Ebene der Zentralen bei der Koordinierung der EU-Außenpolitik im Brüsseler Kontext ernsthaft berücksichtigt wird.
Während Borrell zu Recht die Stärkung der Delegationen fordert, muss dies zur Anerkennung ihres größten Mehrwerts für eine EU-Außenpolitik im Krisenmodus führen.
Die EU braucht unverblümte Kritik von innerhalb der Institutionen und von außen. Jetzt muss die Rhetorik in die Tat umgesetzt werden.
Begleitet von der Anerkennung zusätzlicher Vorbehalte und Vorschlägen zur Neuerfindung und Stärkung der diplomatischen Praxis der EU könnte Borrells Rede zu einer grundlegenden Veränderung der Funktionsweise des diplomatischen Dienstes der EU führen.